浅谈参与PPP项目投资应注意的几个问题

浅谈参与PPP项目投资应注意的几个问题

集团公司审计顾问徐安顺

一、什么是PPP项目

PPP（Public-Private Partnership），又称PPP模式，即政府和社会资本合作，是公共基础设施中的一种项目运作模式。在该模式下，鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作，参与公共基础设施的建设。

自2017年国务院办公厅发布《关于进一步激发社会领域投资活力的意见》（以下简称《意见》），民间资本参与公共设施建设面临更大的机遇和挑战，尤其是在医疗和养老领域，由于社会需求大、供给不足。为了适应上述领域平均收益低、回报周期长的特点，《意见》明确要扩大投融资渠道，“引导社会资本以政府和社会资本合作（PPP）模式”参与医疗、养老服务等机构。这对于宜华健康这类主业为医疗养老建设和服务的上市公司无疑是打开了一扇投资的大门。如何参与医疗、养老PPP项目投资，并在平均收益低、回报周期长的领域如何保障公司投资收益的良好实现，是一个需要认真研究的问题。

在PPP模式中，政府与民营资本结成伙伴关系，利益共享、风险共担，政府与民营资本双方的权利、义务、风险、利益等均以合同明确。且不能以利润最大化为目的，不允许民营部门在项目执行过程中形成超额利润；PPP管理模式中，更多是考虑双方风险的最优应对、最佳分担，将整体风险最小化。

PPP项目的运作模式有很多种，本文着重介绍在我国医疗、养老建设项目中比较常见的BOT/BOOT、BTO、TOT、ROT模式。

BOT， Build-Operate-Transfer（建设-运营-移交），或者BOOT，Build-Own-Operate-Transfer（建设-拥有-运营-移交），是指由社会资本或项目公司承担新建项目设计、融资、建造、运营、维护和用户服务职责，合同期满后项目资产及相关权利等移交给政府的项目的运作方式。

适用项目类型：新建项目

合同期限：20~30年

BTO，Build-Transfer-Operate，（建设-移交-运营），是指社会资本或项目公司为设施融资并负责其建设，完工后即将设施所有权移交给政府，随后政府再授予其经营该设施的长期合同。

适用项目类型：新建项目

ROT，Renovate-Operate-Transfer，（改扩建-运营-移交），是指政府在TOT模式的基础上，增加改扩建内容的项目运作方式。

适用项目类型：存量项目

合同期限：20~30年。

要参与PPP项目的投资建设，首先要了解PPP项目的付费机制，PPP项目的付费机制分为三种。

政府付费：是指政府直接付费购买公共产品和服务，主要包括可用性付费、使用量付费和绩效付费。

使用者付费：是指由最终消费用户直接付费购买公共产品和服务。

可行性缺口补助：是指使用者付费不足以满足社会资本或项目公司成本回收和合理回报，而由政府以财政补贴、股本投入、优惠贷款和其他优惠政策的形式，给予社会资本或项目公司的经济补助。

以上三种付费方式中，医疗、养老项目建设多采用可行性缺口补贴方式，民营资本和项目公司在规范管理的前提下可以由政府保底经营，能较有效地实现风险控制，降低经营风险获取经营效益。

二、PPP项目的政府采购流程

PPP项目是政府计划主导的项目，要经过同级发改委（办）立项，要有专业的可行性研究报告、财政可承受能力分析和物有所值研究报告，并经政府审批流程批准，在此基础上形成项目实施方案，项目实施单位根据项目实施方案确定政府采购方式和采购流程。

PPP项目的政府采购方式包括1、公开招标，2、邀请招标，3、竞争性谈判，4、竞争性磋商，5、单一采购模式。无论何种采购模式，对参与方的资格预审都是不可或缺的重要环节。

因此，要参与PPP医疗、养老项目的投资建设和运营，公司首先要根据项目要求，完善项目必备的各项参与资格，主要内容一般包括：公司资本金充裕度，资产负债比率（不可太高），融资能力（银行资信证明），医疗、养老项目建设、施工的各项资质、运营能力，公司历史业绩等等。根据不同的项目内容各有侧重，稍有不同。公司要参与PPP项目的建设，就必须做到未雨绸缪，完善自己的各项资质条件，积累相关的业务经验，并做好充分的准备工作，才有可能顺利通过政府部门的资格审查并在各项竞标中取胜。比如，我司在灵宝市第一人民医院PPP项目的招投标中，其他各项工作准备充分，仅因为银行资信证明未能及时开具，而在开标阶段与项目失之交臂。

公司要参与PPP项目的建设，更重要的是要对项目的实施方案进行认真的研究和分析，政府立项的可行性研究报告、财政承受能力分析和物有所值研究报告是基于政府投资层面对项目的详细分析，作为参与项目的民营资本，在认真阅读政府项目可行性研究报告的基础上，还要根据自身的特点、项目参与度、投资方式、盈利模式、存在的风险进行详细的可行性分析和评估，以找到适合自己参与的PPP项目进行投资。

三、参与PPP项目建设的盈利方式

如前所述，PPP项目属于社会公共事业项目，大多是由政府补贴的民生工程项目，因此在PPP模式的设计中是投资各方利益共享、风险共担的原则，不允许民营资本在项目执行过程中取得超额利润，这其实主要是指的运营环节，比如在医院建设运营中，政府可以保证民间资本在20~30年的运营期内，通过折旧收回投资，并通过政府补贴的方式确保投资方每年有5%-8%的利润。然而，在实际运作中，参与PPP项目建设还有一个建设环节的利润空间，作为民间资本参与方应认真测算，仔细分析。

以BOT/BOOT模式为例，在项目招投标完成后，政府项目实施方与民间资本以及有运营资质的联合体共同组建SPV项目公司。由SPV公司与政府签订合同，项目的建设和运营由SPV公司承担项目的法律权益和责任。SPV 公司组建后，在项目施工阶段由SPV公司内部的各方，包括联合体共同完成项目施工，不用再次进行工程施工招投标，因此，参与PPP项目的民营公司，可以通过土建工程施工、医疗工程施工、医疗设备采购和安装获取大约20%左右的工程利润。在PPP项目的投资结构中，一般包括政府象征性的少量投资，20%左右的民间企业投资，80%左右的金融机构借款，也就是说，运作好的PPP项目，在工程施工阶段，民间资本就基本上能收回自己的前期投资，在今后几十年的运营过程中的净收益，只要大于银行借款的利息，项目就基本可行。而且在BOOT模式中，SPV公司拥有项目的所有权，还可以通过项目融资来取得更大的资本收益。

作为宜华健康（众安康后勤集团）这样长期以来从事医疗后期服务以及养老机构服务的企业，拥有丰富的医疗后勤和养老服务资质和经验，在医疗、后勤PPP项目的参与中也不一定要投入巨额资本，而是作为运营环节的服务方，利用资质优势和业绩优势与有资本实力的其他民营资本共同组建SPV公司，参与项目的长期运营，以获取医疗、养老后勤服务的长期、稳定的收益。有条件还可以取得医疗耗材和药品经销资质，参与医院医疗耗材和药品的经销，创造更好的收益。

四、控制好参与PPP项目的投资风险

PPP项目建设是一块大的蛋糕，积极谨慎地参与可以为企业带来很好的经济效益，但不做认真地项目可行性分析盲目参与也会给企业带来风险。比如，有的项目，在SPV公司组建中，参与的民间资本不能做到实际控股，没有决策权，其中的工程施工利润就有可能丢失，仅靠后续运营就难以取得较好的资本收益，这样的项目不宜参与；又比如，有的PPP项目采取的是使用者收费的方式，而医院、养老项目政府对收费价格都有严格的控制，还有项目运营受医院病员数量、床位利用率等指标影响，由于没有财政性补贴，政府不保底，这就要请求企业必须非常认真地测算项目未来的收益和成本，如内含报酬率不得小于10，贴现率必须大于银行贷款利率，安全边际测算等多项指标，以确保投资的未来能实现正收益。

总之，参与PPP项目投资建设运营，既是机遇也是挑战，企业只要立足于自身特点，做好功课，积极参与，对每个拟参与的项目都进行认真地投入产出分析，坚持谨慎性原则，就能够在PPP项目建设的这块大蛋糕上切到自己满意的份额，从而进一步促进企业的健康成长和蓬勃发展。

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